Falta de plata

Una de las promesas incumplidas de la descentralización en Colombia reside en la incapacidad crónica de los entes territoriales para generar ingresos propios de forma suficiente. La legislación colombiana establece cuáles son las fuentes de ingresos disponibles para cada entidad, lo que impide que los departamentos y las ciudades, principalmente, puedan tener mayores ingresos destinados a inversión libre. Por ejemplo, el 38% del presupuesto de Cali proviene del Sistema General de Participación, es decir, son transferencias del Gobierno Nacional con una destinación específica. Esto supone que, además de la fuerte dependencia presupuestaria con la Nación, los entes territoriales no pueden disponer de ellos con flexibilidad, que no es otra cosa que elegir en qué gastarlos en función de sus necesidades puntuales.

Para efectos prácticos, sugiero hagamos el ejercicio de tomar a las cuatro principales ciudades de Colombia: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. En ese estricto orden están distribuidas las poblaciones y el tamaño del PIB, además del peso relativo que tiene cada ciudad en la economía nacional. Sin embargo, cuando se hace un corte más profundo, el panorama cambia notablemente. Si revisamos cómo está la formación bruta de capital, que en este caso entenderemos como las nuevas infraestructuras, Cali es la que menos destina para nuevas vías, puentes o infraestructuras de transporte, por ejemplo; más aún, si comparamos tamaños de presupuestos, Medellín dispone de 20 veces más ingresos de capital que Cali -lo que le permite tener más recursos para inversión libre- y Barranquilla tiene un recaudo superior en Impuesto de Industria y Comercio, a pesar de tener una economía mucho más pequeña que la caleña. 

En el caso de Medellín, la presencia de EPM marca la diferencia, igual que Bogotá con las distintas empresas públicas que dejan importantes recursos por dividendos. En el caso de Barranquilla, la gestión de recaudo y el crecimiento de la actividad inmobiliaria y empresarial ha permitido apalancar los presupuestos públicos de forma exitosa. En ese sentido, Cali presenta un rezago crónico porque, aunque tiene un recaudo tributario creciente, sus fuentes propias de ingresos son muy limitadas. Y con la rigidez legal que impide que los entes accedan a más recursos de libre inversión, el panorama se pone difícil para la capital vallecaucana. En el fondo, gran parte del rezago en creación de capital en Cali se explica porque no se dispone de recursos suficientes, en comparación con sus pares.

En esa vía, inevitablemente se debe abordar el asunto de la descentralización y su necesaria revisión. Una descentralización de competencias no deja de ser una promesa incumplida si no va acompañada de más capacidades financieras para apalancar la inversión pública. Soy partidario de que aumente la proporción de recursos que transfiere la Nación a los entes territoriales, pero también es entendible que el crecimiento de esas transferencias no puede suponer un desequilibrio para el Gobierno. No obstante, tampoco es suficiente que los recursos del orden nacional que va a las regiones tengan destinación específica.

Lo anterior me lleva a concluir que se hace necesaria una reforma fiscal territorial, que puede empezar por permitirles a los entes acceder a una proporción del IVA y de impuestos como el Gravámen a los Movimientos Financieros, que entre al balance como ingresos de libre inversión. Eso permitiría que ciudades como Cali mejoren su desempeño fiscal y hagan inversiones públicas necesarias con más holgura, sin la restricción de la destinación específica que impone la ley vigente a las transferencias nacionales. El gran problema que enfrenta la ciudad hoy es que, en un contexto de descentralización imperfecta y restricciones legales, falta plata y capacidades para generarla, lo que hace que la opción del endeudamiento termine siendo la única fuente viable de recursos para hacer grandes obras.